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一、立法背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，強調打好污染防治攻堅戰，其中重中之重是堅決打贏藍天保衛戰。目前，大氣污染防治工作取得積極進展，重點區域明顯好轉，人民群眾的獲得感明顯提升。黨的十九屆五中全會要求，“十四五”時期要深入打好污染防治攻堅戰，制定實施空氣質量提升行動計劃，抓好重點區域治理，持續改善全國環境空氣質量。

近年來，京津冀及周邊地區大氣污染綜合治理已取得明顯成效，但從“堅決打好”向“深入打好”轉變，意味著所面臨的矛盾和問題層次更深、領域更寬、要求更高。習近平總書記多次反復強調：“重大改革要于法有據”，2014年修訂的《環境保護法》第20條明確規定“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯動防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”；2015年修訂的《大氣污染防治法》針對“重點區域大氣污染聯合防治”設立專章，提出建立重點區域大氣污染聯防聯控機制?；诖?，京津冀三地不斷嘗試區域協同立法，2015年出臺了《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》，分別制定《大氣污染防治條例》對區域大氣污染聯防聯控都做了專門規定；2020年5月1日，京津冀共同發布《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，由三地同步起草、同步修改、同步通過，是京津冀第一個協同立法的實質性成果，也是我國首部對污染防治領域作出全面規定的區域性協同立法。但是，區域性協同立法在法律效力上是協調型而非拘束型，屬于“軟約束”，對區域內各地區缺乏拘束力，其實現有賴于溝通協商。隨著京津冀及周邊地區大氣污染防治工作的深入推進，一些更深層次的利益調整將會顯現，僅靠區域性協同立法的“軟約束”難以根本解決區域內的利益沖突。

為此，在完善京津冀及周邊地區協同立法的同時，有必要建構拘束型的區域立法，由國務院制定專門的《京津冀及周邊地區大氣污染防治條例》（以下簡稱《條例》），統一協調區域內各方利益，深入推進京津冀及周邊地區大氣污染聯合防治。

二、立法定位

《京津冀及周邊地區大氣污染防治條例》的立法定位是拘束型的區域立法，即由國務院制定的行政法規。由于作為上位法的《環境保護法》和《大氣污染防治法》規定的區域大氣污染聯合防治，適用范圍是全國的重點大氣污染防治區域，主要偏重于政策法；實踐中，京津冀及周邊地區各自制定的《大氣污染防治條例》涉及區域大氣污染聯合防治的內容，雖側重于執行上位法的規定，但其屬于協調型而非拘束型的區域協同立法。因此，由國務院制定《京津冀及周邊地區大氣污染防治條例》，作為執行上位法規定的區域大氣污染防治行政法規較為合適。

《京津冀及周邊地區大氣污染防治條例》的調控范圍包括：

（一）空間范圍。由于大氣污染具有廣泛散播、快速蔓延等特性，改善京津冀及周邊地區大氣環境質量，需進一步加大京津冀大氣污染傳輸通道治理力度，據此，《條例》調控的空間范圍應包括：北京市、天津市、河北省，以及山西省、山東省、河南省的相關縣級行政區域。

（二）對象范圍。京津冀及周邊地區大氣污染防治的關鍵是區域聯防聯控。為此，《條例》的調整對象在涵蓋政府、企業和社會的同時，重點是地方政府的聯防責任，從而解決京津冀及周邊地區的統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施問題。

（三）行為范圍?！稐l例》調整的行為范圍既包括政府行為，也包括企業行為?，F有法律法規已經有明確具體規定的，《條例》將從簡從略。其中，政府行為涉及到區域發展規劃、產業布局調整、大氣環境質量和污染物排放標準、大氣環境監測、排放行為監管、應急響應等。

三、制度設計

（一）立法關系

《京津冀及周邊地區大氣污染防治條例》作為深入解決區域大氣污染防治的專項區域立法，在制度設計時應注意如下關系：

1.《條例》與《環境保護法》的關系。如何依托《環境保護法》的基本原則和基本制度，特別是在第二十條一般規定的基礎上進行拓展。

2.《條例》與《大氣污染防治法》的關系?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谖逭聦ｉT解決重點區域聯防聯控的問題，如何把其有關規定充分利用后進行拓展。

3.《條例》與京津冀及周邊地區大氣污染防治地方立法的關系。京津冀及周邊地區在環境保護和大氣污染防治方面已取得了一些成功經驗，如何與地方立法有效銜接，相互補充，共同發揮作用。

4.《條例》與相關政策的關系。目前，涉及大氣污染防治的政策性文件眾多，如《大氣污染防治行動計劃》、《藍天保衛戰三年行動計劃》、《京津冀及周邊地區大氣污染防治工作方案》、《京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合攻堅行動方案》，實踐中其許多機制是行之有效的，如何把這些政策機制吸納進來。

（二）制度設計考量

1.區域結構調整與優化。京津冀及周邊地區大氣污染防治需要根據主體功能區戰略，進行空間結構、產業結構、能源結構、運輸結構的調整與優化。為此，《條例》制度設計時，應在已有的法律基礎之上，結合“十四五規劃”，從制度層面保障落實區域結構的調整與優化。

2.區域規劃。京津冀及周邊地區大氣污染防治需要進行統一規劃。據此，《條例》制度設計時應根據《環境保護法》《環境影響評價法》和《大氣污染防治法》的規定，確立區域統一規劃制度，這其中為區域大氣污染防治做出特別犧牲的地區，應在制度層面給予生態補償。

3.區域標準和監測。京津冀及周邊地區大氣污染防治需要制定統一的區域大氣環境質量標準和污染物排放標準，從而保障區域大氣環境質量的改善。環境監測作為技術手段用于責任追究、考核問責和司法訴訟等方面，應保證其真實性和權威性，所以需建構統一的環境監測制度。

4.區域督察與執法。京津冀及周邊地區大氣污染防治的關鍵是地方政府環境責任的落實，為此，在中央環保督察的基礎之上，應強化區域督察制度安排。另外，建立統一執法制度，對京津冀及周邊地區大氣污染違法案件高發區域以及重大違法案件，依法開展聯合執法。

5.區域應急響應。由于京津冀及周邊地區能源結構以煤炭為主，污染物排放量大，再加上特殊的地理氣候條件，重污染天氣發生的頻率高，區域應急響應機制應在《大氣污染防治法》的基礎上，設計更有針對性的區域應急響應制度。

6.區域公眾參與與司法保障。京津冀及周邊地區大氣污染防治需要公眾參與，其中相關信息公開是前提，司法保障是關鍵。所以，相關制度設計需要考慮。

四、基本框架

《京津冀及周邊地區大氣污染防治條例》（立法建議稿）擬設7章46條，主要內容涵蓋：

（一）總則

總則部分包括立法目標、適用范圍、基本原則、聯防體制、職責分工、專家咨詢、監督檢查、財政投入和公益訴訟等內容。其中，立法目標：改善京津冀及周邊地區大氣環境質量，保障公眾健康，推行區域大氣污染聯合防治，促進區域綠色發展（第一條）；適用范圍：京津冀及周邊地區，包含北京市、天津市、河北省，以及山西省、山東省、河南省的相關縣級行政區域（第二條）；基本原則：按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施，落實區域合作，建立區域生態補償（第三條）；聯防體制：京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組負責協調、解決有關區域大氣污染防治的重大問題，監督、檢查區域大氣污染防治工作（第四條）；職責分工：國務院生態環境等主管部門依照法律、行政法規規定和國務院確定的職責分工，負責京津冀及周邊地區大氣污染防治的有關工作；京津冀及周邊地區縣級以上地方人民政府對本行政區域大氣環境質量負責，采取措施確保區域大氣污染防治目標的實現（第五條）；專家咨詢：領導小組設立專家咨詢委員會，組織專業技術機構和人員對京津冀及周邊地區重大發展戰略、政策、規劃、重大工程、重大生態環境保護和修復項目開展科學技術咨詢(第六條)；監督檢查：根據京津冀及周邊地區大氣污染防治任務進展情況，對空氣質量改善幅度達不到目標或者任務進展緩慢的地方下發預警通知函、公開約談政府主要負責人；對未能完成終期空氣質量改善目標或者任務未按期完成的地方，問責相關責任人，實行區域環評限批（第七條）；財政投入：京津冀及周邊地區縣級以上地方人民政府應當加強區域大氣污染防治的財政投入（第八條）；公益訴訟：對破壞京津冀及周邊地區大氣環境，損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和社會組織，可以依照法律法規的有關規定提起公益訴訟（第九條）。

（二）統一規劃

統一規劃部分包括區域發展規劃、區域大氣污染聯合防治行動計劃、區域發展規劃落實、區域行動計劃落實等內容。其中，區域發展規劃：京津冀及周邊地區應當根據區域大氣環境承載力和國家主體功能區劃，制定區域發展規劃，發揮規劃對推進京津冀及周邊地區大氣污染防治的引領、指導和約束作用（第十條）；區域大氣污染聯合防治行動計劃：國務院生態環境主管部門會同國務院有關部門、京津冀及周邊地區省級人民政府，根據區域大氣污染傳輸擴散規律，制定大氣污染聯合防治行動計劃（第十一條）；區域發展規劃落實：京津冀及周邊地區縣級以上地方人民政府應當將區域大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃（第十二條）；區域行動計劃落實：京津冀及周邊地區縣級以上地方人民政府應當按照區域大氣污染聯合防治行動計劃，明確控制目標，優化經濟布局，統籌交通管理，發展清潔能源，促進區域大氣環境質量改善（第十三條）。

（三）統一標準和監測

統一標準和監測部分包括區域大氣環境質量標準、區域大氣污染物排放標準、區域大氣污染物達標排放、區域大氣環境質量限期達標、區域大氣環境監測網絡、區域大氣監測信息共享與統一發布等內容。區域大氣環境質量標準：國務院生態環境主管部門會商京津冀及其周邊省級人民政府制定區域大氣環境質量標準，應當以保護區域大氣環境為宗旨，與區域經濟社會發展相適應（第十四條）；區域大氣污染物排放標準：國務院生態環境主管部門會商京津冀及其周邊省級人民政府制定區域大氣污染物排放標準，應當以區域大氣環境質量標準為依據第（十五條）；區域大氣環境質量限期達標：京津冀及周邊地區未達到區域大氣環境質量標準城市的人民政府應當及時編制區域大氣環境質量限期達標規劃，采取措施，按照規定的期限達到區域大氣環境質量標準（第十六條）；區域大氣污染物達標排放：京津冀及周邊地區企業事業單位和其他生產經營者向大氣排放污染物的，應當符合區域大氣污染物排放標準（第十七條）；區域大氣環境監測網絡：國務院生態環境主管部門負責組織開展京津冀及周邊地區大氣環境質量和大氣污染源監測，建設區域大氣環境監測網絡；京津冀及周邊地區強化污染源自動監控體系，建設機動車一體化監控系統；京津冀及周邊地區重點排污單位應當對自動監測數據的真實性和準確性負責（第十八條）；區域大氣監測信息共享與統一發布：國務院生態環境主管部門會同京津冀及周邊地區省級人民政府，建立區域大氣監測信息共享平臺，統一發布區域大氣環境質量狀況信息，并向社會公開（第十九條）。

（四）統一防治

統一防治部分包括協作機制、聯席會議、區域環評、區域補償、區域總量控制、區域準入清單、區域執法、區域預警、區域響應等內容。協作機制：京津冀及周邊地區根據需要在地方性法規和政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面建立協作機制，協同推進區域大氣污染防治（第二十條）；聯席會議：京津冀及周邊地區省級人民政府應定期召開聯席會議，落實區域大氣污染防治目標責任（第二十一條）；區域環評：京津冀及周邊地區有關規劃和建設項目可能對區域大氣環境質量產生重大影響的，應當進行區域環境影響評價（第二十二條）；區域補償：京津冀及周邊地區建立生態保護補償制度，由國務院財政部門會同國務院有關部門制定（第二十三條）；區域總量控制：國務院生態環境主管部門根據京津冀及周邊地區大氣環境質量改善目標和大氣污染防治要求，確定重點大氣污染物排放區域總量控制指標；京津冀及周邊地區企業事業單位應當按照要求，采取大氣污染物排放區域總量控制措施（第二十四條）；區域準入清單：京津冀及周邊地區省級人民政府根據區域大氣環境質量狀況，制定本行政區域內大氣環境分區管控方案和環境準入清單，報國務院生態環境主管部門備案后實施（第二十五條）；區域執法：國務院生態環境主管部門和京津冀及周邊地區省級人民政府對大氣污染違法案件高發區域以及重大違法案件，依法開展聯合執法（第二十六條）；區域預警：國務院生態環境主管部門會同國務院有關部門、京津冀及周邊地區省級人民政府，建立區域重污染天氣監測預警機制，統一預警標準；京津冀及周邊地區預測將出現大范圍重污染天氣時，國務院生態環境主管部門應當組織區域會商，并根據會商結果發布預警提示信息；當區域空氣質量達到降低或者解除預警級別時，國務院生態環境主管部門應當及時發布降級或者解除預警信息(第二十七條)；區域響應：京津冀及周邊地區預警與響應同步啟動，預警啟動的同時執行相應等級的應急響應措施；應急響應等級與預警級別相互對應，并同步啟動，同步調整級別和同步終止，預警解除的同時終止應急響應措施（第二十八條）。

（五）統一管控

統一管控部分包括區域產業、區域“散亂污”管控、區域揮發性有機物管控、區域燃煤管控、區域運輸管控、區域降塵管控、區域禁燒管控等內容。其中，區域產業管控：京津冀及周邊地區按照國家已出臺的鋼鐵、建材、焦化、化工等行業產業結構調整、高質量發展等方案要求，壓減區域過剩產能（第二十九條）；區域“散亂污”管控：京津冀及周邊地區應當統一“散亂污”企業認定標準和整治要求，關停取締后防止異地轉移（第三十條）；區域揮發性有機物管控：京津冀及周邊地區應當推進揮發性有機物治理，建立管理清單，區域內存在突出問題的企業應制定整改方案（第三十一條）；區域燃煤管控：京津冀及周邊地區應當嚴格控制煤炭消費總量，采取措施削減非電用煤，將已整體完成清潔取暖改造并穩定運行的地區劃定為高污染燃料禁燃區，防止散煤復燒；對暫未實施清潔取暖的地區，禁止銷售不符合民用散煤質量標準的煤炭（第三十二條）；區域運輸管控：京津冀及周邊地區嚴禁儲存和使用不達標油品，淘汰老舊柴油貨車，推廣使用新能源和清潔能源汽車（第三十三條）；區域降塵管控：京津冀及周邊地區應當嚴格降塵管控，加強施工、道路揚塵整治和堆場、碼頭揚塵污染控制（第三十四條）；區域禁燒管控：京津冀及周邊地區嚴禁秸稈露天焚燒，推進秸稈綜合利用，降低傳輸過程對區域大氣環境影響（第三十五條）。

（六）法律責任

法律責任分為行政責任、行政處罰、民事責任和刑事責任等內容。其中，行政責任：京津冀及周邊地區縣級以上地方人民政府及其有關部門違反本條例規定，未落實區域大氣污染聯合防治行動計劃；未按期達到區域大氣環境質量標準；未依法進行區域環境影響評價；未依法制定大氣環境分區管控方案和環境準入清單；未依法履行區域大氣污染防治監督管理職責的;未依法查處區域大氣污染違法案件；其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為的，由其上級主管部門或者監察機關責令改正，依法給予處分（第三十六條）；行政處罰：違反本條例規定，超過區域大氣污染物排放標準或者超過區域重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物；重點排污單位未能保證自動監測數據真實性和準確性；區域內存在突出問題的企業應制定整改方案，未制定方案的；在高污染燃料禁燃區內復燒散煤；在暫未實施清潔取暖的地區銷售不符合民用散煤質量標準的煤炭；生產、進口、銷售老舊柴油貨車；儲存、使用不符合質量標準油品；施工單位、運輸車輛、堆場、碼頭未采取有效措施防治揚塵污染，按照條例規定予以行政處罰（第三十七到四十三條）；民事責任與刑事責任：違反本條例規定，造成損害的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任（第四十四、四十五條）。

（七）附則

本條例自x年x月x日起施行（第四十六條）。

本文作者：北京化工大學環境安全研究中心主任 張建偉 、北京化工大學博士研究生 張雨嘉