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摘要：本次大會規(guī)格頗高，政治局有六位常委出席，黨的總書記親臨會議，這在中國歷次環(huán)保大會上都屬少見，可見本次會議意義重大。

5月18日-19日，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會在北京召開，習(xí)近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話。本次大會規(guī)格頗高，政治局有六位常委出席，黨的總書記親臨會議，這在中國歷次環(huán)保大會上都屬少見，可見本次會議意義重大。

回顧過去七次環(huán)保大會，1973年的第一次環(huán)保大會，是在長江黃河等主要江河出現(xiàn)嚴(yán)重水質(zhì)惡化、工業(yè)煙霧彌漫的背景下召開的，這也讓環(huán)境問題第一次進(jìn)入了國家治理層面，此次會議確立了我國的32字環(huán)保工作方針，會后成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，這也是國家環(huán)保機構(gòu)的雛形。第二次環(huán)保會議則將環(huán)保提升為國策，第三次至第七次環(huán)保會議則逐漸對環(huán)保和發(fā)展之間的關(guān)系、污染物總量控制、全民參與等問題進(jìn)行了回答和工作布置。如果說1973年的全國環(huán)保大會是在嚴(yán)峻的污染形勢下倒逼形成的，具有一定的“被動性”，當(dāng)時的思路是，做好環(huán)保工作，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，那么45年后的本次環(huán)保大會，則是由堵截問題轉(zhuǎn)變?yōu)槭鑼?dǎo)問題，更加強調(diào)市場的作用，是以環(huán)保促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

本次生態(tài)環(huán)保大會第一次全面總結(jié)了十八大以來中央對于生態(tài)環(huán)保工作的思想精神。在思想層面明確了“人與自然和諧共生”為根本指導(dǎo)，將人類的生產(chǎn)、生活和生態(tài)進(jìn)行了統(tǒng)一；在破解環(huán)保與發(fā)展辯證關(guān)系上明確了“綠水青山就是金山銀山”；在目標(biāo)方面將環(huán)?？冃ё鳛樵u價政績、民生福祉的標(biāo)準(zhǔn)。本次大會客觀判斷出當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境工作處于關(guān)鍵期、攻堅期和窗口期，將環(huán)保提升為國家發(fā)展質(zhì)量的重要抓手。結(jié)合2017年我國人均GDP超8000美元，我國正處于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中那條著名的庫茲涅茲曲線拐點處，環(huán)境轉(zhuǎn)好前景可觀。

但本次大會的意義，絕不僅僅是再次拔高環(huán)保的重要性，其最大價值是不再將環(huán)保問題“現(xiàn)象化”理解，即不再將其僅僅看成一種污染現(xiàn)象或?qū)I(yè)問題，而是系統(tǒng)化地將環(huán)保工作對象、問題、成因、思路、績效、解決途徑等放在政治、經(jīng)濟(jì)、法治、生態(tài)等“網(wǎng)絡(luò)化”關(guān)系中理解。例如，習(xí)近平總書記強調(diào)將“山水林田湖草”作為生命共同體，這促使職能部門徹底告別了“九龍治水、各管一攤”的尷尬局面，而將種樹治水、護(hù)田植草交由一個部門進(jìn)行統(tǒng)管，順應(yīng)了生態(tài)系統(tǒng)本身的規(guī)律，也讓決策過程簡約化、行政行為高效化。再如，將“生態(tài)環(huán)境作為最普惠的民生福祉”，觸及了環(huán)保的公平性問題，每一個飽受環(huán)境污染傷害的人，今天可能是受害者過去可能就是破壞者，而普惠的內(nèi)涵將“受益”和“受害”緊密關(guān)聯(lián)起來，這便是站在歷史、社會的視角看待，人與人、人與社會的關(guān)系在環(huán)境問題中得以最大程度放大，環(huán)保問題上升到倫理學(xué)的高度；又如，本次大會再次強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，從經(jīng)濟(jì)學(xué)層面給以往忽視的環(huán)境要素賦予了價格信號；而改“環(huán)境保護(hù)大會”為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會”，則尊重了生態(tài)與環(huán)境之間的因果關(guān)系等。這一系列對于環(huán)保問題的創(chuàng)新思考，打破了“點穴式”的治污模式，系統(tǒng)化面對環(huán)境問題將成為未來環(huán)保工作，特別是政策設(shè)計和執(zhí)行工作的核心視角。

事實上，環(huán)境問題的長期性、累積性使得政策設(shè)計或操作具有模糊性與不確定性。例如，霧霾的形成源解析中，工業(yè)源、生活源和交通源哪個更主要，在不同發(fā)展階段的地區(qū)并不一致，這造成各地在應(yīng)對霧霾過程中的“一城一策”；再如黑臭水體的消減，左右岸、上下游的不同、河底河堤的水土保持情況等，都將導(dǎo)致應(yīng)對的策略和技術(shù)方法各異。因此，總書記強調(diào)“打好污染防治攻堅戰(zhàn)時間緊、任務(wù)重、難度大，是一場大仗、硬仗、苦仗”，這也對傳統(tǒng)的行政管理模式提出了革新的迫切需求，要求環(huán)保政策制定和執(zhí)行更需要關(guān)注問題產(chǎn)生的背景、行政介入的時機與程度、政策實施效果的評估，將過去、現(xiàn)在、將來的情況綜合考慮。而這些都不是通過某個政策模型就能進(jìn)行解釋的，不能奢望通過一項標(biāo)準(zhǔn)、一輪規(guī)劃、一場專項行動就能解決長期積累的環(huán)保問題。美國政策科學(xué)名家哈羅德˙拉斯韋爾(HaroldDwightLasswell)也曾明確強調(diào)“政策科學(xué)的誕生就是為了解決社會問題，并且每一個問題都是在具體的背景下發(fā)生”，言下之意也就是對于綜合性的環(huán)保問題要“分情景”解決，更需要細(xì)心和耐心，這就是習(xí)近平總書記為何反復(fù)強調(diào)“生態(tài)文明建設(shè)需要久久為功”的重要原因。

當(dāng)前國內(nèi)環(huán)保問題的解決，固然能依靠“集中力量辦大事的政治優(yōu)勢”，但最終落實則要通過改變?nèi)说男袨?、特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的思維習(xí)慣而完成。本次大會的出席人員還包括中央其他部門、相關(guān)部委、省市領(lǐng)導(dǎo)，這種黨政部門幾乎全覆蓋的參會，本身就表達(dá)出一種環(huán)保工作的飛躍，即讓從事國家治理的每一個人都要成為環(huán)境問題的“觀察者”和“體驗者”。十八大后的“中央環(huán)保督察”威力巨大，從督企轉(zhuǎn)向督政，如甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞問題直接問責(zé)至省部級官員，官員直接為環(huán)保問題買單。習(xí)近平總書記在本次大會上提出“要建設(shè)一支生態(tài)環(huán)保鐵軍”，這也反映了之前部分官員的環(huán)保意識不強、環(huán)保工作不力，而對癥下藥的直接手段無疑是在政績考核評價體系中將相關(guān)生態(tài)環(huán)?？己私Y(jié)果作為獎懲提拔依據(jù)。這一舉措目的就是讓官員對環(huán)境質(zhì)量“感同身受”，從而喚起決策官員、執(zhí)法人員的環(huán)保主動性，使得非環(huán)保專業(yè)部門在制定規(guī)劃、上馬項目時“觀察”環(huán)境影響，在政策的源頭規(guī)避生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，而這種“觀察”和“體驗”能直接在政策源頭破除環(huán)境問題停留在“現(xiàn)象化”階段，讓從事各領(lǐng)域治理的人置于真實復(fù)雜的環(huán)境問題中考察，“體驗”粗放發(fā)展的惡果，每一個行政決策人、行為都能由被動的績效考核上升為自我要求。這種在執(zhí)政層面的環(huán)保覺醒，才是新時代生態(tài)文明建設(shè)最可貴的飛躍。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心）

原標(biāo)題:政治局六常委出席的這次環(huán)保大會，與前七次相比，不同點究竟在哪兒？

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