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政府作為法律執(zhí)行者與政策制定者，則需站在超脫和中立的立場，在法律授權范圍之內，充分考慮和權衡社會各方不同利益，作出合法且盡可能均衡的環(huán)保決策。

（圖源網絡）

近年，我國出現(xiàn)較為嚴重的環(huán)境污染問題，特別在北方一些地區(qū)，秋冬季持續(xù)大氣重污染。對此，各級政府予以高度重視，采取一系列措施遏制環(huán)境惡化。

繼2013年國務院印發(fā)國發(fā)〔2013〕37號《大氣污染防治行動計劃》后，今年2月，環(huán)保部等機關聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》（下稱《2017工作方案》），以其地區(qū)特點，對大氣污染有針對性防治，“散亂污”治理被作為其主要任務之一。

整治行動取得一些成效，但大氣污染的嚴峻局面還沒有得到根本好轉。截至6月底，京津冀及周邊地區(qū)28個城市核查出“散亂污”企業(yè)17.6萬家，環(huán)保部要求，對無法升級改造達標排放的企業(yè)，9月底前一律關閉。

8月，環(huán)保部等機關又聯(lián)合下發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，其中對“散亂污”企業(yè)的治理仍為重點內容?？梢灶A見，在大氣污染局面獲得根本好轉前，針對“散亂污”企業(yè)的治理力度將不斷加碼。

“散亂污”界定需明確標準

在治理形勢日趨嚴格的背景下，對何謂“散亂污”至今尚未出臺相關文件作出準確界定。

《2017工作方案》提到，“相關地方各級政府對不符合產業(yè)政策、當?shù)禺a業(yè)布局規(guī)劃，污染物排放不達標，以及土地、環(huán)保、工商、質監(jiān)等手續(xù)不全的‘小散亂污’企業(yè)，依法依規(guī)開展專項取締行動”。

各地對“散亂污”企業(yè)界定多有不同，如《河北省集中整治“散亂污”工業(yè)企業(yè)專項實施方案》規(guī)定，“散亂污”企業(yè)指“不符合產業(yè)政策，不符合當?shù)禺a業(yè)布局規(guī)劃，未辦理工信、發(fā)改、土地、規(guī)劃、環(huán)保、工商、質監(jiān)、安監(jiān)、電力等相關審批手續(xù)，不能穩(wěn)定達標排放的企業(yè)”。

這一界定仍有不明之處，比如，若“散亂污”企業(yè)必須同時具備“不符合產業(yè)政策與布局規(guī)劃”、“未辦理相關審批手續(xù)”、“不能穩(wěn)定達標排放”三大要件，則企業(yè)范圍將大大縮?。蝗魞H需具備其中一項，則范圍將擴大。

在定義不明的情況下，一些地方在治理過程中，或基于達成政策目標考慮，或因對法律理解有偏頗之處，治理中出現(xiàn)所謂“一刀切”的現(xiàn)象。而由于各方對“一刀切”本身界定也存有不同，當前對是否存在、以及應否實施“一刀切”做法也存在爭議。

有評論認為，這是某些利益相關方為維護自身的既得利益，借助輿論影響來指摘執(zhí)法。治理行動客觀上的確導致較大范圍企業(yè)關停，從結果角度看，質疑者的指摘似乎有著客觀事實依據；但從執(zhí)法角度看，只要是針對違法企業(yè)，即應進行查處，該關停的關停，該治理的治理，關停范圍大小不僅不影響執(zhí)法行動的合法性，還恰恰說明執(zhí)法機關在嚴格執(zhí)法。

“一刀切”爭議實質

確實，如果只是對真正違反法律的企業(yè)進行治理，并不存在問題，針對違法者的“一刀切”完全合法，并且應該實施。

相反，如果出現(xiàn)為達成一段時期的環(huán)保政策目標，不管企業(yè)違法與否，對某一行業(yè)或地域企業(yè)實施全面關停，這種“一刀切”就值得商榷。

深入地看，爭議之所以存在，除了一些人的現(xiàn)實利益因治理行動而受到影響外，根本在于，任何環(huán)保治理行動事實上都涉及到一些不可避免的矛盾關系。然而，人們對這些矛盾關系該如何處理缺乏充分的認識。

這些矛盾關系包括：

首先，經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。經濟發(fā)展是社會普遍追求，也是公眾利益所在，因此各個國家與地區(qū)都積極發(fā)展經濟。但經濟發(fā)展一定程度上會導致環(huán)保問題，特別是在工業(yè)化中前期，甚至可能直接以犧牲環(huán)境為代價。從而，在一定范圍內，面臨著到底是追求經濟發(fā)展，還是追求環(huán)境保護這一“貌似不可調和”的矛盾。

其次，當前與長遠的關系。對一個地方而言，如果著眼于當前利益，經濟發(fā)展通常符合需要，特別在較不發(fā)達的地區(qū)，經濟發(fā)展是地方政府的首要目標，環(huán)保則在其次。但從長遠看，當前經濟發(fā)展所獲取的收益，將來可能需要付出比所得多出數(shù)倍甚至更大的代價彌補。

再次，從業(yè)者與一般公眾的關系。從一般公眾的利益著眼，“散亂污”治理當然是必要和有利的，但對從業(yè)者而言，勢必會影響相關企業(yè)主的利益和相關行業(yè)和企業(yè)工人等群體利益。

在上述種種矛盾關系下，“散亂污”治理出現(xiàn)不同聲音是合乎邏輯也是必然的，公眾對此大可冷靜視之，不必口誅筆伐。

當然，政府作為法律執(zhí)行者與政策制定者，則需站在超脫和中立的立場，在法律授權范圍之內，充分考慮和權衡社會各方不同利益，作出合法且盡可能均衡的環(huán)保決策。

以法治思維治理“散亂污”

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。

在環(huán)保領域，這一要求同樣適用。也就是說，各級政府與環(huán)保機關也要嚴格履行環(huán)境保護職責，“依法”對當前的“散亂污”現(xiàn)象實施治理。

按照法治的思維開展“散亂污”企業(yè)治理工作，具體建議有以下幾條：

一是堅持依法治理，做到相關政策具有法律依據和授權。

對行政機關而言，法定職責必須為、法無授權不可為是依法行政的基本要求。各級政府與環(huán)保機關在“散亂污”治理過程中，應處理好政策與法律的關系。實施法律時，出臺一定的政策文件；而不是脫離法律，形成只依政策治理的局面。要堅持以法律作為政策的權力淵源，制定政策具有法律依據。在法律有規(guī)定的情形下，按法律規(guī)定辦理，政策內容不得超越法律授權，也不得違反法律的明確規(guī)定。

二是明確界定何謂“散亂污”及企業(yè)的內涵外延。對影響環(huán)境的“散亂污”企業(yè)進行治理是環(huán)境保護的必然要求，但在實施治理過程中，首先要明確何謂“散亂污”，哪些企業(yè)屬于“散亂污”。

目前，對“散亂污”缺少嚴謹和明確的界定，一些地方甚至任意指定某些企業(yè)屬于“散亂污”并實施治理，為此，應該依法界定并向社會公布“散亂污”內涵，明確其構成要件，進而確定哪些屬于“散亂污”企業(yè)。

三是嚴格按照法律規(guī)定的措施進行治理。在界定企業(yè)所屬后，各級政府和環(huán)保機關還需遵循嚴格準確執(zhí)法的要求，采取法律所規(guī)定的手段和措施實施治理行動。

對“散亂污”企業(yè)實施治理，不是因其被列入“散亂污”范圍，而是針對其違法行為依法采取相應的措施。對于那些本身沒有違法之處，只是因政策變化而不符合當前環(huán)保要求的企業(yè)，不宜采取制裁性手段予以治理。

也就是說，在依法治理的意義上，對所有違法企業(yè)都應實施“一刀切”，只不過，這一刀應是法律之刀，而非沒有法律依據的亂刀。

四是采取積極穩(wěn)妥的方法開展治理工作。在法治理念下，任何主體都應受到平等對待，即使作為執(zhí)法對象，其待遇也應是平等的。

對行政機關而言，執(zhí)法行動的開展也存在方法與策略問題，一方面要嚴格執(zhí)法，另一方面要講究執(zhí)法策略，積極穩(wěn)妥地推進執(zhí)法，不宜在不必要時采取僵化生硬的執(zhí)法行動，徒然增加執(zhí)法成本，降低執(zhí)法效率。

同時，政府作為公共機構，本身承擔解決就業(yè)和民生問題的職責，應將“散亂污”治理與民生保障予以綜合考慮。

五是嚴格實行責任追究制度。在某些范圍和領域內，“散亂污”企業(yè)大規(guī)模存在的確有歷史原因，不過，很多情形下，這一現(xiàn)象的形成，與行政機關不作為有密切關系。這也是質疑者的觀點之一：為何當初開辦時，政府沒有提出環(huán)保等方面的相關要求，現(xiàn)在以此為由進行取締。

盡管此理由不能改變“散亂污”行為的違法性，但從依法行政角度，也說明執(zhí)法者一度違背了“法定職責必須為”的要求。

因此，對行政機關及其工作人員的失職必須進行追責，追責不僅僅是對失職者的懲戒，更警示其他執(zhí)法者要依法行政，也有利于消解治理對象的不滿，對當前治理工作有推動作用，同時有利于減少“散亂污”現(xiàn)象死灰復燃的可能性。

（作者為中國政法大學法學院副教授）

（本文首刊于2017年11月27日出版的《財經》雜志)

原標題:“散亂污”治理：什么條件下可以“一刀切”？

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