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在碳交易制度中,由第三方提供碳排放核查服務(wù)是國際上普遍認(rèn)可的手段。2017年全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動運(yùn)行,迫切需要進(jìn)一步建立健全我國碳排放核查工作體系。近日,中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究所對“兩省五市”7個碳排放權(quán)交易試點進(jìn)行全面分析后,采用典型調(diào)研和專家訪談相結(jié)合的方法,以湖北碳交易試點為主要調(diào)研對象,對碳核查工作主體和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研分析,吸納相關(guān)專家意見后,針對我國碳核查發(fā)展中存在的問題提出對策建議。
一、我國碳排放核查面臨的新問題
1.碳核查市場供不應(yīng)求,核查能力參差不齊。據(jù)統(tǒng)計,目前納入全國碳市場的企業(yè)約1萬家,24個省份和試點地區(qū)已遴選出的第三方核查機(jī)構(gòu)僅300家左右。要按時完成核查任務(wù),現(xiàn)有核查機(jī)構(gòu)和核查人員數(shù)量均不足。部分地方將科研單位、碳資產(chǎn)管理公司及工程咨詢公司等一些不相關(guān)的機(jī)構(gòu)納入其中,導(dǎo)致核查機(jī)構(gòu)能力參差不齊。同時,不同核查機(jī)構(gòu)之間,同一核查機(jī)構(gòu)內(nèi)不同核查人員之間存在經(jīng)驗和責(zé)任心的差別,直接影響核查的準(zhǔn)確性和公平性。
2.碳核查指南欠完善,核查標(biāo)準(zhǔn)欠統(tǒng)一?,F(xiàn)有核查指南中存在行業(yè)劃分與企業(yè)實際不符,計算公式與企業(yè)實際工藝流程不匹配,部分企業(yè)監(jiān)測狀況難以滿足指南中碳排放計算公式要求,或與指南要求的計量方式不一致等問題。此外,指南對部分核查項目未作詳細(xì)規(guī)定,導(dǎo)致核查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。同時,不同核查機(jī)構(gòu)對核查指南的把握、執(zhí)行也存在差異,導(dǎo)致同一行業(yè),甚至同一類型企業(yè)的核查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。
3.碳核查費(fèi)用來源不明確,核查獨(dú)立性難以保證。目前,針對企業(yè)歷史排放的核查費(fèi)用全部由地方財政支付,而針對履約年度的企業(yè)碳排放核查費(fèi)用有的由地方財政支付,也有的由企業(yè)支付(如北京和深圳)。由地方財政支付,在一定程度上可保持核查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性;而直接由企業(yè)支付核查費(fèi)用,則影響機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與結(jié)果的公平性。通過政府采購或招標(biāo)的形式來甄選核查機(jī)構(gòu),因費(fèi)用審查機(jī)制尚未建立,核查取費(fèi)基準(zhǔn)尚不系統(tǒng),容易造成權(quán)力尋租。
4.碳核查監(jiān)管體系不夠完善,核查行業(yè)協(xié)會尚未組建。全國碳交易第三方核查機(jī)構(gòu)管理的相關(guān)辦法中,明確了核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理,卻沒有明確部門責(zé)任,僅籠統(tǒng)強(qiáng)調(diào)由國家發(fā)改委和相應(yīng)部門負(fù)責(zé)。第三方碳核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系不夠完善,大小核查機(jī)構(gòu)充斥市場,目前未出臺相關(guān)資質(zhì)咨詢認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),無法通過資質(zhì)區(qū)分核查機(jī)構(gòu)的核查能力及市場信用,同時缺乏可以彌補(bǔ)監(jiān)管體系的行業(yè)協(xié)會。
5.碳交易立法有待加強(qiáng),碳交易法律體系有待統(tǒng)一。我國七個碳排放權(quán)交易試點中,只有北京和深圳出臺了法律文件,其他5個試點都以省(市)政府令或政府文件的形式發(fā)布相關(guān)管理辦法。對第三方核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理及高額經(jīng)濟(jì)處罰是核查工作順利開展的保障。政府令(文件)法律效力較弱,無法設(shè)立行政許可。同時,各試點區(qū)的法律體系尚未上升到國家層面,沒有兼顧非試點區(qū)及其他地區(qū)的實際,使核查機(jī)構(gòu)跨區(qū)域執(zhí)業(yè)及復(fù)查受到制約,影響全國碳市場的順利啟動。
二、關(guān)于加快我國碳排放核查發(fā)展的建議
1.建立核查機(jī)構(gòu)進(jìn)入退出機(jī)制,提升核查業(yè)務(wù)能力。完善碳排放第三方核查機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制,按照公開征集、機(jī)構(gòu)自愿申請、專家審核、相關(guān)管理部門審定的程序進(jìn)行資質(zhì)審定;綜合評估核查機(jī)構(gòu)信用等級、硬件資質(zhì)及發(fā)展?jié)摿Γ剿鲗μ寂欧诺谌胶瞬闄C(jī)構(gòu)的分級管理,提高核查機(jī)構(gòu)市場區(qū)分度;在建立準(zhǔn)入機(jī)制的同時引入退出機(jī)制,將有不良記錄的核查機(jī)構(gòu)排除在外,規(guī)范市場秩序。
2.完善碳核查行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),夯實碳排放監(jiān)測核算基礎(chǔ)。完善和出臺《全國碳排放權(quán)交易的第三方核查指南》,進(jìn)一步規(guī)范碳核查機(jī)構(gòu)的工作流程。科學(xué)劃分組織邊界,合理設(shè)置碳配額;給出因企業(yè)改制合并、產(chǎn)量變化等原因?qū)е掠嬎銋?shù)調(diào)整的處理辦法;完善指南所包含的行業(yè)與工藝類型及對各種核查項目作出詳細(xì)規(guī)定,統(tǒng)一核查標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一統(tǒng)計口徑和方法,按照自然月形成一套獨(dú)立對口國家發(fā)展改革委、經(jīng)信委、統(tǒng)計局等政府能源消耗統(tǒng)計報表,并可溯源至原始能源計量記錄的數(shù)據(jù)體系。
3.統(tǒng)一核查和復(fù)查費(fèi)用,保障核查獨(dú)立性和公平性。為確保核查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和準(zhǔn)確性,建議全國碳排放核查和復(fù)查費(fèi)用由中央財政安排專項資金予以解決。制定明確的政府采購或招標(biāo)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),公開采購和招標(biāo)過程,不設(shè)置任何傾向性投標(biāo)要求,賦予每個機(jī)構(gòu)公平參與競爭的機(jī)會,確保遴選出資質(zhì)得當(dāng)、業(yè)務(wù)能力突出的核查單位。建立核查費(fèi)用審查體系,在保障核查質(zhì)量前提下,不斷提高核查費(fèi)用的效率,以此擠壓權(quán)力的尋租空間。
4.組建碳核查行業(yè)協(xié)會,統(tǒng)籌完善核查監(jiān)管體系。加快組建碳核查行業(yè)協(xié)會,搭建核查機(jī)構(gòu)間交流平臺,促進(jìn)在核查內(nèi)容、核查模板、關(guān)鍵參數(shù)選取等方面達(dá)成共識,組織機(jī)構(gòu)間技術(shù)和經(jīng)驗分享,及時溝通核查中的問題。從國家整體和長期利益出發(fā),統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)的需要,建立健全全國碳交易市場核查的配套監(jiān)管體系,規(guī)范碳核查工作流程。統(tǒng)籌管理相關(guān)信息、數(shù)據(jù),條件允許時建立統(tǒng)一的系統(tǒng)進(jìn)行管理。
5.加強(qiáng)碳排放監(jiān)管立法,建立健全政策保障體系。加快建立和完善以《碳排放權(quán)交易管理條例》為核心的法律法規(guī)體系,依法強(qiáng)化監(jiān)督管理,規(guī)范碳核查監(jiān)管中政府部門、第三方核查機(jī)構(gòu)及企業(yè)的行為。從七個碳排放權(quán)交易試點地區(qū)向外擴(kuò)展,建立區(qū)域間的碳交易立法,進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域法向全國性上位法的躍遷。同時,不斷完善碳排放總量確定、配額分配、第三方核查方法及評價指標(biāo)體系,實現(xiàn)碳減排的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化,彌補(bǔ)法律體系中技術(shù)體系的缺陷。
(作者單位:中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院。本文由中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院供稿。)
原標(biāo)題:關(guān)于我國碳排放核查中存在的問題及對策建議
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