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“這次最嚴(yán)厲的環(huán)保問責(zé)，教訓(xùn)嚴(yán)肅、深刻。”

來自中央的監(jiān)督直接到達(dá)肅南，“目前一共有4個(gè)副部級(jí)、14個(gè)司長來過。”整改結(jié)束后，這套為應(yīng)對(duì)祁連山整改而設(shè)計(jì)的機(jī)制將常態(tài)化。

十八大以來，中國的環(huán)保事業(yè)正在長出“牙齒”。祁連山“最嚴(yán)環(huán)保問責(zé)風(fēng)暴”正是一個(gè)典型樣本。

張掖人陳知禮還記得，小時(shí)候下田種地，鐵鍬鏟幾下，土壤就變得濕潤起來。家里的地下室常常貯滿了腳踝高的積水，往外排水是家家戶戶的回憶。

從甘肅張掖繼續(xù)向西，河西走廊將面臨沙漠與戈壁的夾擊，但在祁連冰川庇佑下，張掖成為干旱西北的異數(shù)。

蘭州大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院丁文廣教授認(rèn)為，沒有祁連山這道生態(tài)屏障，整個(gè)河西走廊的生物多樣性都會(huì)遭到損失，并帶來干旱等負(fù)面的氣候變化。

2017年7月20日，祁連山問責(zé)風(fēng)暴達(dá)到高潮——中辦、國辦就甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)(以下簡稱《通報(bào)》)，甘肅3名副省級(jí)、6名正廳級(jí)官員受到處分，其中4名正廳級(jí)官員被行政撤職。

黨的十八大以來，中國的環(huán)保事業(yè)正在長出“牙齒”。各地開始意識(shí)到，地方政府是落實(shí)環(huán)保責(zé)任的主體，“生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路”的發(fā)展思路需要徹底轉(zhuǎn)換。

“這次最嚴(yán)厲的環(huán)保問責(zé)，教訓(xùn)嚴(yán)肅、深刻。”一名甘肅官員向南方周末記者表示。

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整改進(jìn)行時(shí)

20268平方公里的祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有76.4%在甘肅張掖市境內(nèi)，甘肅省200個(gè)亟待整改項(xiàng)目中的171項(xiàng)也都集中于此。

肅南縣是張掖面積最大、祁連山覆蓋面積最廣的縣，深藏于祁連山里的一座座礦山，是這座縣城除牧業(yè)外的經(jīng)濟(jì)支柱。肅南賓館的老板說，從2016年底開始，許多礦場(chǎng)老板陸續(xù)離開。“以前不僅住我們這兒，周邊的樓也都被他們租下了，一住就好幾個(gè)月。”現(xiàn)在，人口不足4萬的肅南顯得非常清靜。

張掖市一名國土官員告訴南方周末記者，張掖171項(xiàng)整改項(xiàng)目中，有117個(gè)探采礦項(xiàng)目，目前已經(jīng)全部關(guān)停。其中115個(gè)已完成礦山環(huán)境修復(fù)，還有2個(gè)將于年底前完成。

甘肅張掖171項(xiàng)整改項(xiàng)目中，有117個(gè)探采礦項(xiàng)目，目前已經(jīng)全部關(guān)停。圖為肅南神麒煤礦。南方周末記者楊凱奇攝

按照自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例，保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)都不容許礦山開采項(xiàng)目進(jìn)入，核心區(qū)則禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入。

祁連雪山腳下的一片開闊河谷，曾經(jīng)的肅南九個(gè)泉選礦廠(即白泉門銅礦)正在被修復(fù)成土地原來的模樣?？ㄜ囃鶃泶┧螅瑤鸸晒蔁焿m。一名卡車司機(jī)說，他正把不遠(yuǎn)處一條淤塞河道清理出的泥土，覆蓋在已經(jīng)被填埋的礦坑上。

礦坑不遠(yuǎn)處一片綠色帳篷，是修復(fù)工程隊(duì)的住處。這名司機(jī)介紹，10月底，山區(qū)嚴(yán)寒到來，他們將停工。到明年夏天積雪融化后，還要在覆土上種草。

已完成整改的115個(gè)礦山修復(fù)項(xiàng)目中，有78個(gè)選擇這種見效最快的人工修復(fù)辦法。另有5個(gè)項(xiàng)目因?yàn)楹０芜^高，加之沒有道路，設(shè)備開不上來，選擇自然修復(fù)。自然修復(fù)并不意味著放著不管——因?yàn)闆]有路，需要工人進(jìn)山把礦里的設(shè)施徒手扛出來，才能靜待慢慢恢復(fù)。據(jù)介紹，剩余32個(gè)探礦項(xiàng)目“基本還沒有動(dòng)工”，不需要處理。

除保護(hù)區(qū)內(nèi)存在大量礦山之外，《通報(bào)》還對(duì)祁連山區(qū)域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強(qiáng)度的水電開發(fā)提出嚴(yán)肅批評(píng)。其中又以西北第二大內(nèi)流河黑河的分量最重。

黑河從祁連山八一冰川發(fā)源，綿延810公里，哺育了深居內(nèi)陸的甘肅、青海、內(nèi)蒙古三省區(qū)。1990年代開始，張掖黑河大峽谷中陸續(xù)建起8座水電站，河西水電開發(fā)有限公司(以下簡稱河西水電)下屬的龍首二級(jí)水電站(以下簡稱龍二電站)是其中之一。

2017年1月16日，龍二電站被央視曝光，因忽視生態(tài)水(即為維護(hù)河流基本生態(tài)需求，不用來發(fā)電而直接下泄的河水)下泄，造成黑河下游河段近乎枯竭。次日，龍二電站開始整改，決定增加一個(gè)泄洪閘。但氣溫已是低于零下20度，泄洪閘門被堅(jiān)冰凍住。3名水電站工人只能從離下游河面近80米高的大壩向下一點(diǎn)點(diǎn)滑落，拿著冰鎬和鐵鑿，耗費(fèi)5個(gè)小時(shí)砸開了閘門上比人還高的巨大冰塊。閘門開啟，生態(tài)流量從5m3/s變?yōu)?m3/s。

2017年1月后，龍首二級(jí)水電站開始對(duì)生態(tài)水流量做記錄，并經(jīng)常受到檢查。南方周末記者楊凱奇攝

這只是整改的序幕。龍二電站在生態(tài)水閘對(duì)面加裝了攝像頭，24小時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)控，并做記錄。為了徹底杜絕人為干預(yù)生態(tài)水下泄，張掖市還要求其在生態(tài)水閘下焊鐵塊，使閘門無法閉合，保證最少5m3/s的下泄量。

龍二電站位于祁連山保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，經(jīng)過停產(chǎn)整改后可以繼續(xù)生產(chǎn)。位于緩沖區(qū)的寺大隆水電站則還沒來得及完工，就被依法取締，已經(jīng)建好的設(shè)施全部拆除。

截至2017年9月18日，張掖境內(nèi)33項(xiàng)水利水電項(xiàng)目已完成整治30項(xiàng)，正在整治3項(xiàng)。

整改約半年之后，龍首二級(jí)水電站已經(jīng)匯編出兩本整改材料。南方周末記者楊凱奇攝

 

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非常狀態(tài)

無論是在張掖市還是肅南縣，“保護(hù)祁連山”的氛圍無處不在。

肅南縣“保護(hù)祁連山”的宣傳氛圍無處不在。南方周末記者楊凱奇攝

張掖市區(qū)一條街道的眼鏡店LED屏上，沒有促銷活動(dòng)，卻顯示著“保護(hù)祁連山生態(tài)安全屏障、保護(hù)黑河濕地生態(tài)環(huán)境”。肅南縣街頭的道路指示牌則更為吸睛——每塊牌子都在普及一個(gè)環(huán)保法常識(shí)。

沒有節(jié)假日，每天晚上熬夜加班，幾乎成了不少肅南縣相關(guān)部門官員的常態(tài)。肅南縣東西長600公里，礦山、水電站又都處于深山中，有時(shí)去整改項(xiàng)目點(diǎn)監(jiān)督進(jìn)度，跑一個(gè)點(diǎn)就要花一天時(shí)間。

嚴(yán)厲問責(zé)引起巨大震動(dòng)。肅南縣因祁連山環(huán)境問題處分19個(gè)人，涉及環(huán)保、林業(yè)、國土、水務(wù)等部門。來自中央的監(jiān)督也直接到達(dá)肅南，“目前一共有4個(gè)副部級(jí)、14個(gè)司長來過。包括中辦、國辦、環(huán)保部、國家林業(yè)局、國土部、監(jiān)察部。”當(dāng)?shù)匾幻賳T說。

實(shí)際上，自2015年環(huán)保部約談以來，全市共有75人被問責(zé)，約談32人，6人被行政拘留。特別是2016年12月以后，張掖市先后召開市委常委會(huì)25次、市委中心組學(xué)習(xí)會(huì)10次、市政府常務(wù)會(huì)14次，“反復(fù)學(xué)習(xí)習(xí)總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)系列重要論述，中央、省委關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的會(huì)議、文件精神，研究整改部署工作”。

在一些市民看來，2017年的張掖和去年相比，干凈得判若兩城。

冒著黑煙的工廠被全部關(guān)停。通往肅南的公路兩旁本有許多石料廠，今年被全部填平，并種上了楊樹。張掖民眾放在家門外用來做飯的煤爐，今年也一律按政府要求接上天然氣。每個(gè)政企單位還要和政府簽訂協(xié)議，分包單位所在地附近路段的衛(wèi)生。“公務(wù)員也要掃人行道，還得去郊區(qū)植樹。”當(dāng)?shù)匾晃皇忻裾f。

這些都是張掖推進(jìn)整改的“加碼”措施。2017年8月27日，中央督察組回訪甘肅，對(duì)張掖的整改表示肯定。一名張掖官員回憶，督查組給出的意見是“認(rèn)識(shí)高、態(tài)度堅(jiān)決、整改速度快”。

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機(jī)構(gòu)不撤，力度不減

這場(chǎng)高效率的整改風(fēng)暴，背后是一系列管理“抓手”。

目前，張掖推行“市縣兩級(jí)干部包抓制”：所有問題逐一建立臺(tái)賬，給每個(gè)干部分配任務(wù)，整改一項(xiàng)、驗(yàn)收一項(xiàng)、銷號(hào)一項(xiàng)。

牽頭此次整改的，是張掖市和肅南縣分別新設(shè)的兩個(gè)機(jī)構(gòu)：整改行動(dòng)指揮部和祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市、縣的一把手既是指揮部總指揮，又是領(lǐng)導(dǎo)小組組長。兩者的區(qū)別在于：指揮部免去了層層請(qǐng)示、審核、簽發(fā)的環(huán)節(jié)，可以直接向各部門下達(dá)命令。領(lǐng)導(dǎo)小組則負(fù)責(zé)祁連山環(huán)保的全面工作，更偏重于研究建立長效機(jī)制。

效率、責(zé)任到人是成立這套機(jī)制的目的。具體落實(shí)整改，則是由祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局牽頭排查，國土、水務(wù)、環(huán)保等部門各司其職，負(fù)責(zé)整改。

“最忙的是國土部門，他們主要負(fù)責(zé)礦山環(huán)境修復(fù)。”肅南一名官員說。除此之外，國土部門還承擔(dān)著規(guī)范審批行為的重任。

《通報(bào)》對(duì)祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目違規(guī)審批，著墨頗多。保護(hù)區(qū)設(shè)置的144宗探礦權(quán)、采礦權(quán)中，有14宗是在2014年10月國務(wù)院明確保護(hù)區(qū)劃界后違法違規(guī)審批延續(xù)的。

一名官員表示，國土局和保護(hù)區(qū)管理局的聯(lián)動(dòng)機(jī)制已經(jīng)建立，目的是共同為祁連山保護(hù)區(qū)構(gòu)建一條生態(tài)紅線。在紅線內(nèi)，除了環(huán)境治理項(xiàng)目，國土局不給任何單位批地，任何建設(shè)、開發(fā)項(xiàng)目一律不予審批。保護(hù)區(qū)管理局則定期巡查，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)項(xiàng)目，立即移交國土、公安、林業(yè)等部門查處。

整改結(jié)束后，這套為應(yīng)對(duì)祁連山整改而設(shè)計(jì)的機(jī)制將常態(tài)化。“即便整改結(jié)束，我們也力爭(zhēng)做到人員不變、機(jī)構(gòu)不撤、力度不減。”前述張掖國土官員稱。

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全國行動(dòng)

整改剛開始時(shí)，甘肅相關(guān)部門面對(duì)的不少屬于歷史遺留問題。

在肅南，一些位于保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦山已有數(shù)十年的開采歷史，且2014年祁連山保護(hù)區(qū)確定功能區(qū)劃前取得的探、采礦權(quán)，都具有合法手續(xù)。河西水電水工運(yùn)維部副主任李成業(yè)也稱，黑河8座水電站的規(guī)劃早在1960年代就已提出，“當(dāng)年規(guī)劃是根據(jù)黑河水能蘊(yùn)藏量確定的，并不是現(xiàn)在的人急功近利的想法”。

“現(xiàn)在不是以歷史原因推卸責(zé)任的時(shí)候。”一名肅南官員說，“中央這么關(guān)注，我們也越來越覺得，保護(hù)祁連山是政府的職責(zé)。”

不僅在祁連山，自然保護(hù)區(qū)作為生態(tài)系統(tǒng)最具特色、保存最完好的區(qū)域，近幾年越來越受到國家關(guān)切，而發(fā)現(xiàn)的問題，亦多是經(jīng)年沉疴。

自2016年1月以來，中央環(huán)保督察共四批次對(duì)全國進(jìn)行地毯式檢查，大部分省份的自然保護(hù)區(qū)均被點(diǎn)名通報(bào)。如在內(nèi)蒙古，中央環(huán)保督察組通報(bào)稱：“內(nèi)蒙古自治區(qū)89個(gè)國家和自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有41個(gè)存在違法違規(guī)情況，涉及企業(yè)663家，且礦山環(huán)境治理普遍尚未開展。”

肅南縣的九個(gè)泉選礦廠環(huán)境修復(fù)公示牌。南方周末記者楊凱奇攝

人民日?qǐng)?bào)、新華社等央媒亦特別指出近幾年來自然保護(hù)區(qū)的管理亂象。

在“輕環(huán)保，重發(fā)展”的思路下，犧牲保護(hù)區(qū)換取經(jīng)濟(jì)利益的做法屢見不鮮，而保護(hù)區(qū)自身的體制機(jī)制建設(shè)也尚未完全理順。

祁連山自然保護(hù)區(qū)張掖段內(nèi)存在10個(gè)國有林場(chǎng)。保護(hù)區(qū)建立后，這些林場(chǎng)都已經(jīng)結(jié)束經(jīng)營性砍伐，成為森林守衛(wèi)者。但面對(duì)步步緊逼的資源開發(fā)，林場(chǎng)就顯得力不從心了：國有林場(chǎng)的管理是條狀的，林場(chǎng)內(nèi)的項(xiàng)目審批、屬地管理由地方政府各有關(guān)部門行使，而國有林場(chǎng)(保護(hù)站)本身只具有護(hù)林防火的職能。

肅南縣正在研究國有林場(chǎng)機(jī)制的改革，核心就是“賦權(quán)”——把環(huán)保、林業(yè)、水務(wù)、安監(jiān)的權(quán)力都下放給國有林場(chǎng)和護(hù)林站，以國有林場(chǎng)為主體，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)所有的自然資源監(jiān)管職責(zé)。

這是環(huán)保高壓態(tài)勢(shì)下催生出來的長效機(jī)制。在《通報(bào)》震動(dòng)全國后，新一輪針對(duì)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)督查“綠盾2017”剛剛拉開大幕。這次督查將由環(huán)保部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國科學(xué)院、國家海洋局等共同組織實(shí)施。

國家已在嘗試多種管理體制。2015年，9個(gè)省份開展國家公園體制試點(diǎn)。在13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的方案中，試點(diǎn)目標(biāo)是寄望能基本解決各類保護(hù)地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和資金保障機(jī)制，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬更加明確。

2017年6月26日，中央深改組第36次會(huì)議審議通過了《祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案》。圖為祁連山風(fēng)光。 視覺中國丨圖

最新消息是，2017年9月26日，《建立國家公園體制總體方案》正式發(fā)布，國家公園頂層設(shè)計(jì)塵埃落定。

丁文廣曾多次到甘肅省內(nèi)多處自然保護(hù)區(qū)調(diào)研。他在這些保護(hù)區(qū)看到的共性問題還是老話題：人地矛盾，保護(hù)區(qū)受人為干擾嚴(yán)重。“有時(shí)還會(huì)存在‘破窗效應(yīng)’，企業(yè)把保護(hù)區(qū)環(huán)境破壞了，保護(hù)區(qū)里的牧民反而會(huì)加緊放牧，于是破壞就越來越嚴(yán)重。”

肅南出租車司機(jī)安玉明感到很矛盾。礦工走了，在人口剛剛過萬的小縣城肅南，他的出租車生意淡很多。但他也很懷念兒時(shí)的生活：他是裕固族人，喝酒、騎馬和打架，都是在祁連山下的草原上學(xué)會(huì)的。“礦場(chǎng)關(guān)了也好，我還是喜歡原來的草原。”他說。

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